水權交易破冰的“義烏東陽”模式

編者按:

2011年開始，中央推行“最嚴格水資源管理”，水的重要性被進一步提升。

本刊記者在對中國從南到北幾大流域的調查中發(fā)現(xiàn)，城市對于水資源的渴求，城市間關于水資源的競爭日益明顯。

時至今日，“水權”的概念還有些模糊不清，存在一些爭議。接受本刊記者采訪的對象大多表達了這樣的隱憂：如果在水權本身尚不十分清晰的情況下就將水權變成商品，進入資本領域，變成贏利手段⋯⋯可能有風險。

水權，依賴于更加明晰的法律法規(guī)和政策的指引，由此展開來的水的規(guī)劃、水的統(tǒng)籌、水的分配，才能在更高效的平臺上運行。

現(xiàn)在，正面臨這樣的契機。

在浙江省水利廳政法處處長潘田明看來，浙江東陽和義烏的那個“水權”交易，不是嚴格意義上的水權交易，東陽和義烏的交易，只能算是“水庫水資源使用權轉讓”，“水庫水是一種高品質的水資源，符合商品的屬性”

2000年11月，浙江省義烏市一次性出資2億元，向東陽市買斷了每年5000萬立方米水資源的永久使用權，成為中國水權交易的第一案。

時隔11年，這場被譽為中國第一水權購買的案例，至今看來仍有積極意義。

在市場經濟發(fā)達的浙江，水資源充沛又分布不均，跨行政區(qū)域跨流域調水工程眾多，如何發(fā)揮市場的作用，通過經濟杠桿，使用好水資源，又平衡各地區(qū)的利益，這是一個值得探討的話題。

義烏想向鄰近縣市購水

“2000年11月24日簽訂的協(xié)議，經過4年多的管網(wǎng)建設，到2005年1月6日才算正式通水，這其中有太多的故事�！绷x烏市水務局局長朱竣文接受本刊記者采訪時，對這兩個時間點仍記憶猶新。

作為中國小商品集散地的浙江義烏市，在上世紀90年代經歷了經濟的高速發(fā)展期，建起若干全國小商品市場后，吸引了大批商人聚集，常住人口急劇膨脹，形成用水資源緊張的局面。據(jù)朱竣文介紹，在1997年前，義烏從義烏江取水凈化后供居民飲用。

據(jù)義烏市水務部門統(tǒng)計，義烏市人均水資源只有1130立方米，不到全國和全省人均水資源量的一半，盡管境內小型以上的水庫上百座，但總蓄水量僅1.5億立方米，遠不夠生活生產需要。

讓水務部門擔心的還有義烏江的水質。義烏江是一條過界河流，上游流經東陽，有人說，因東陽市大力發(fā)展醫(yī)藥和化工行業(yè)，使義烏江水質下降，即便是經過水廠多道程序處理，自來水中也能聞到一股濃重的漂白粉味道。

“義烏屬于結構性缺水。豐水期，義烏江常常洪峰過境；缺水期，上游下來的水質又較差。長此以往，缺水將嚴重制約義烏的經濟發(fā)展�！敝炜⑽恼f。

為此，義烏在1995年開始建造八都水庫。這個水庫位于義烏大陳江上游，正常庫容接近3000萬立方米，經過三年建設，于1998年向義烏供水。

即便如此，義烏的供水情況還是比較嚴峻，無法滿足城市發(fā)展需求。為此，義烏市政府多次出面找水利專家論證，是否能在義烏境內尋找建水庫的地址，但是客觀條件斷了這條路。

這時，義烏想到向鄰近縣市購水。

“金華金東區(qū)、東陽市和浦江縣都是我們當時考慮的目標，經過一年的權衡，我們決定向東陽買水�！敝炜⑽膶Ρ究�記者說。

他介紹，浦江和金東區(qū)都在義烏下方，距離遠，引水成本高。鄰近的東陽是最合適的水源地，義烏將目光投向東陽的橫錦水庫。

雖然同處金華市，東陽的水資源比義烏豐裕。據(jù)統(tǒng)計，東陽市人均水資源2126立方米，當時境內擁有兩座大型水庫，其中僅一座橫錦水庫的總庫容就相當于義烏全市大小水庫的近2倍。

除了水資源豐富外，因在上游地區(qū)，水庫內沒有什么污染，水質優(yōu)良，正是義烏需要的合格水源。

“永久性”買斷

本刊記者調查獲悉，義烏與東陽之間以前就有過水交易的先例。在1995年左右，因天氣干旱，義烏兩次向東陽購買200多萬立方米的水救急，雙方合作也算順暢。因此，當義烏在2000年提出要長期購水時，東陽也比較配合。

可在具體談到細節(jié)時，雙方卻產生分歧。

財政實力不如義烏的東陽提出，東陽可以出資將水管鋪設到義烏，直接提供商品水。按照東陽的設想，東陽將就此向義烏提供合格的自來水，長期供應義烏市場。

“這等于將東陽的水廠開到義烏境內，他們可以定價，這讓義烏覺得沒有主動權�！绷x烏市水務局的一位工作人員回憶說，在反對后，東陽方面又提出，將橫錦水庫的水給義烏有償使用10年，10年后再行議價。

“市領導覺得水價可以商量，但前提是必須一次性買斷�！绷x烏稅務局長朱竣文告訴本刊記者。為此，雙方又展開了談判。

兩地政府部門也面臨較大壓力。當東陽要把橫錦水庫的水權永久性賣給義烏的消息傳出后，一些東陽老百姓就覺得是在吃子孫飯；一些質疑聲也從義烏傳來，甚至有人認為，義烏現(xiàn)在的用水困境跟東陽江水污染流到義烏江有直接關系，卻要讓義烏花上億元買東陽的水，這是花冤枉錢。

2000年10月，經過多次磋商，義烏和東陽兩個城市的政府班子就此事投票表決，在雙方均獲全票通過的前提下，雙方政府領導出面簽訂了用水權轉讓協(xié)議。

依照當時的約定，義烏市一次性出資2億元購買東陽橫錦水庫每年4999.9（寓意長久）萬立方米水的使用權。在轉讓用水權后，橫錦水庫的所有權不變，水庫運行、工程維護仍由東陽負責，義烏按當年實際供水量每立方米0.1元支付綜合管理費（包括水資源費）。此外，從橫錦水庫到義烏的引水管道工程，由義烏市規(guī)劃設計和投資建設，其中東陽境內段引水工程的有關政策處理和管道工程施工由東陽市負責，費用由義烏承擔。

“現(xiàn)在的綜合管理費有所增加，但東陽的供水一直很穩(wěn)定，我們只用了3000多萬立方米�！敝炜⑽恼f。

他告訴本刊記者，當時義烏也想到通過上級政府協(xié)調來解決用水問題，但是這樣可能需要較長時間。義烏的城市建設如火如荼，實在耽擱不起，經過多方權衡，決定用市場的方式來解決用水問題。

“義烏采取了一種務實的態(tài)度，一次性解決問題�！敝炜⑽目偨Y當年的這樁交易。

2005年1月6日，在義烏市和東陽市的通水典禮上，時任水利部副部長索麗生說，東陽市與義烏市水權交易的成功實施，在步入市場方面意義重大。對于東陽和義烏兩市來說，不僅會讓東陽人進一步思考如何進行水資源的節(jié)約、配置、開源，也讓義烏市慎重考慮如何節(jié)約、利用好這些買來的水。

只能算是“水庫水資源使用權轉讓”

作為東陽義烏水權交易的見證者，浙江省水利廳政法處處長潘田明接受本刊記者采訪時，談得最多的是“水權”這一概念。

“確定水權之后才能交易。”潘田明說。

長期研究水利法規(guī)的他告訴本刊記者，從水資源優(yōu)化配置角度看，上世紀中期一些中央會議就陸續(xù)提出，在水資源配置上市場要起作用。2000年以后，時任水利部部長的汪恕誠多次提出，從節(jié)水角度考慮，市場要起大作用。

潘田明回憶說，當時汪恕誠認為，在長江、松花江等河流修建高標準大堤后，洪澇防御問題可以穩(wěn)定下來，但是中國水資源緊缺是一個長期問題。

為此，中國工程院特地做了一個調研報告，提出中國的水資源緊缺是戰(zhàn)略性問題，并拿出六個方面的建議，涉及開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、配置和管理。在這六個方面中，優(yōu)化配置是最重要的。

潘田明認為，現(xiàn)在的水權提法還不是一個十分清晰的概念，水權應該是一個使用權的問題，按照相關法律規(guī)定，水屬于國家所有，分級監(jiān)管。“分級監(jiān)管等同于分級所有了�！�

在本世紀初，水利部有領導曾提議，將浙江錢塘江流域的水權分割確認。錢塘江流域從衢州開化，流經金華和杭州，占到浙江省水資源的50%左右，這一確權工作可謂浩大。

這項工作最后并未展開。浙江省水利廳經過研究認為，錢塘江水系與黃河不一樣，在水資源豐沛的錢塘江流域，確權意義不太大。

“只有在水資源缺乏時，確定水權才有積極意義�！迸颂锩鞲嬖V本刊記者。

在潘田明看來，浙江東陽和義烏的“水權”交易，不是嚴格意義上的水權交易，只能算是“水庫水資源使用權轉讓”。“水庫水是一種高品質的水資源，符合商品屬性。同時兩個城市也有各自的特點�！绷x烏經濟發(fā)達，卻缺少水資源，本地開發(fā)成本高；相反，東陽有豐富的水資源，財政卻沒有義烏充裕，這兩個條件，促成雙方的水權交易。

潘田明認為，要進行類似義烏和東陽模式的水權交易，首先要做的就是“水權”的明確。他回憶，在義烏與東陽引水工程開工期間，汪恕誠曾過問：橫錦水權有沒有問題？潘田明說，橫錦水庫是幾十年前造的老水庫，資產性質單一，屬于東陽市政府所有。除了“水權”確定外，還要明確使用權�！皺M錦水庫的水屬于東陽所有，下游的幾個縣市均無異議�！�

“只有在所有權和使用權明晰的情況下，水源才能作為水權交易的主體�！迸颂锩骺偨Y道。

 跨流域調水的浙江模式

“浙江省內跨流域調水比較普遍。”浙江省水利廳計劃處副處長李云進接受本刊記者采訪時說。

據(jù)李云進介紹，浙江省每年水資源總量為955億立方米，但是基于浙江近6000萬的人口，這一數(shù)據(jù)不容樂觀。此外，浙江因季風氣候顯著，存在水資源年內分配不均、年際變化大的特點。同時，在水資源的分配上，存在著空間上分配的不均勻---浙江西部和北部，水資源豐富；東部平原和沿海地級市，水資源匱乏。在同一地級市，水資源也分布不均。

“總體說，浙江水資源分布與經濟發(fā)展水平成反比。”李云進說。

在這樣的局勢下，需要一些大型引水工程來解決供水問題。2005年1月，浙江省政府第37次常務會議原則通過的《浙江省水資源保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃》提出的總體目標，根據(jù)該規(guī)劃，至2010年，基本滿足全省各項需水要求；至2020年，全省人均用水水平將從2005年的每天0.36噸提高到每天0.6噸左右，全省農民飲用水安全問題得到解決。

根據(jù)該規(guī)劃，省政府確定22項的引調水工程，涵蓋浙江全境，其中最大的是浙東引水工程。

據(jù)介紹，浙東引水工程是解決浙東紹寧平原及舟山地區(qū)水資源短缺矛盾的系統(tǒng)水利工程，是實現(xiàn)錢塘江河口水資源優(yōu)化配置的重要工程措施。工程由蕭山樞紐、曹娥江大閘、曹娥江至慈溪引水、曹娥江至寧波引水、欽寸水庫和舟山大陸引水二期等六項工程組成，整個浙東引水工程預算投資78億元，建成后，可以將浙江北部的錢塘江流域的水引調到寧波舟山等缺水地區(qū)，特別是能保障舟山新區(qū)的順利開發(fā)建設。

這一調水工程全長200多公里，貫穿浙北浙東兩大水系。據(jù)李云進介紹，現(xiàn)在的浙江跨流域調水有三種模式。

第一種是義烏與東陽的交易模式。這一模式的前提是水源地的水庫由一方建好，有現(xiàn)成的優(yōu)質水資源，達到交易的商品屬性，只要通過引水工程，就可以完成交易。

第二種是參與建設模式。最為典型的是2009年開工建設的新昌欽寸水庫，欽寸水庫在紹興市新昌縣范圍內，該水庫建成后，將調水到寧波。該水庫用股份制方式確定水權，注冊資本4.5億元，總投資26.88億元，新昌方投資比例為51%，寧波方投資比例為49%。

在開發(fā)前期的移民征地過程中，寧波都參與其中，并能享受建成后帶來的利益。據(jù)悉，一條25公里長的隧洞將欽寸水庫的水引到寧波奉化的亭下水庫，建成后，每年可向寧波提供1.29億立方米的優(yōu)質水，相當于寧波境內最大水庫寧海白溪水庫年供水量的75%，能滿足寧波市民1/3的用水需求。

第三種是純計劃調水。在浙西衢州的烏溪江水庫經過引水工程調到金華飲用。

“當年衢州還屬于金華，調水可行。但是現(xiàn)在來看，跨區(qū)域調水如果沒有經濟杠桿，很難實現(xiàn)�！崩钤七M說。

他以寧波城市供水環(huán)網(wǎng)為例，說明合理規(guī)劃的重要性。2010年底，歷經三年、投資14.02億元建成的寧波供水工程，被稱為“供水高速公路”，該引水工程在中心城區(qū)外圍建設一條供水主干環(huán)網(wǎng)，以統(tǒng)一調配、優(yōu)化水質水壓，

“水資源是稀缺性資源，規(guī)劃必須為先導，在規(guī)劃合理的前提下可以進行市場交易�！崩钤七M這樣總結。 

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