十七年嘗試:浙江領(lǐng)先一步

    從2009年8月1日開始,我國首部擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的省級政府規(guī)章——《浙江省加強(qiáng)縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》正式實(shí)施。這意味著,經(jīng)過17年的試點(diǎn),浙江的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”戰(zhàn)略進(jìn)入了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的全新階段。

　　從“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”

　　據(jù)了解,浙江的“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略肇始于1992年,當(dāng)時的說法是“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”,即選擇部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣(市)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)。

　　在1992年的第一輪試點(diǎn)中,浙江有13個強(qiáng)縣(市)擴(kuò)大了基本建設(shè)、技術(shù)改造和外商投資項(xiàng)目等審批權(quán)。1997年,浙江又進(jìn)行了第二輪擴(kuò)權(quán):在蕭山、余杭等縣(市)試行部分地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2002年,浙江的第三輪擴(kuò)權(quán)將313項(xiàng)審批權(quán)下放給紹興、溫嶺、慈溪等17個縣(市)和蕭山、余杭、鄞州等三個區(qū)。

　　2006年,義烏市成為第四輪擴(kuò)權(quán)的主角——浙江省委、省政府將義烏作為擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限的改革試點(diǎn),共下放了603項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。這輪放權(quán)之后,義烏市被稱為“全國權(quán)力最大的縣”。

　　與前四輪選擇部分強(qiáng)縣(市)擴(kuò)權(quán)不同,《浙江省加強(qiáng)縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》將惠及全省所有縣(市),并包括已由縣級市改區(qū)的蕭山和余杭。

　　放權(quán)之后,浙江的縣(市)具備了相當(dāng)一部分原屬地級市的行政權(quán)力。據(jù)了解,浙江的地級市有各種管理權(quán)限1000余項(xiàng),《浙江省加強(qiáng)縣級人民政府行政管理職能若干規(guī)定》實(shí)施后,一次性向縣(市)下放了443項(xiàng)審批權(quán)限。

　　郡縣治則天下安

　　作為民營經(jīng)濟(jì)大省,經(jīng)過30余年的改革開放,浙江“由下而上”使得經(jīng)濟(jì)版圖發(fā)生了巨大變遷,在一些地區(qū)出現(xiàn)了“大縣小市”的現(xiàn)象。以第四輪放權(quán)之前的2005年為例,當(dāng)年義烏市的地區(qū)生產(chǎn)總值為300.1億元,而管轄義烏的地級市金華市區(qū)的生產(chǎn)總值則為203.5億元。而人均地區(qū)生產(chǎn)總值、私人汽車擁有量、公路客運(yùn)量、出租汽車數(shù)量等多項(xiàng)指標(biāo),義烏都明顯或者大大超過金華市區(qū)。

　　經(jīng)濟(jì)版圖的變化使得傳統(tǒng)的行政版圖顯得不適應(yīng)。譬如義烏擁有全球最大的小商品批發(fā)市場,但是按照傳統(tǒng)的行政體系,作為縣級行政區(qū)域,義烏不能注冊護(hù)照,也不能設(shè)立海關(guān)。另外,一些股份制商業(yè)銀行一度也因?yàn)橐�按照市—縣的順序設(shè)置分支機(jī)構(gòu),而被擋在義烏城外……

　　經(jīng)過幾輪擴(kuò)權(quán),如今義烏擁有了包括重點(diǎn)工程項(xiàng)目申報和管理、醫(yī)療廣告審核、機(jī)動車檔案管理等原屬于地級市的權(quán)限。

　　調(diào)查顯示,原來縣市級的省管項(xiàng)目,從立項(xiàng)、報批到開工一般需210個工作日左右,擴(kuò)權(quán)后,平均只需86個工作日,而且大部分時間為設(shè)計(jì)、規(guī)劃所用,報批只需2個工作日,辦事效率提高幾倍。

　　有學(xué)者指出,在近幾年的全國百強(qiáng)縣評比中,浙江省幾乎占據(jù)全國總數(shù)的1/3,這正是浙江率先推行縣級擴(kuò)權(quán)成效的一個有力證據(jù)。

　　對區(qū)域中心城市的考驗(yàn)

　　由于歷史的原因,浙江11個地級市中,除了杭州、寧波等大城市之外,大多數(shù)地級市市區(qū)范圍并不大,普遍只有一至二個區(qū),所以很多地級市的市區(qū)事實(shí)上只是“較大的縣城”。

　　隨著擴(kuò)權(quán)的進(jìn)行,地級市依托行政區(qū)劃形成的中心地位無疑受到了嚴(yán)重的考驗(yàn)。嘉興市政府某部門一位負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時直言不諱地說:“其實(shí)我們的文件也就管管市本級。”

　　市本級發(fā)展空間相對狹小,而擴(kuò)權(quán)之后市本級與所轄縣(市)之間的管轄權(quán)名存實(shí)亡,這對于地級市的發(fā)展的確帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

　　據(jù)記者了解,將所轄縣(市)改為區(qū)的“暗流”也一直在浙江一些地區(qū)涌動。譬如金華曾有人謀劃將義烏變成區(qū),以增強(qiáng)“大金華”的實(shí)力;湖州也曾經(jīng)流傳將長興縣改區(qū)的說法;而嘉興甚至一度有傳言,要將所轄的五個縣(市)全部改為區(qū)……

　　在這個過程中,一些縣(市)悄然消失了。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì),從縣(市)改成區(qū)的有蕭山市、余杭市、鄞縣、金華縣、黃巖市、衢縣等。

　　而在浙江省發(fā)展和改革研究所所長、研究員卓勇良看來,“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略的下一步目標(biāo)應(yīng)該是省直接管縣。今年4月下旬,他在《關(guān)于實(shí)行省直接管理縣(市)體制的建議》中指出,僅實(shí)行省財(cái)政直接對縣的體制,沒有全面實(shí)施省直接管理縣(市)的做法,實(shí)踐中仍存在較多問題:一是市與縣爭奪資源或市干預(yù)縣(市),而縣(市)不得不違心服從;二是縣(市)以其自身利益不服從市的統(tǒng)一部署,市同樣缺乏對策;三是增加行政成本,降低行政效率。